新区新城高新区经开区开发区与行政区

细心的网友总结了年后武汉散发疫情区域特征，总结出黄陂盘龙城、江夏开发区（庙山、藏龙岛等地）、武汉经开区等3个地方，是多次散发的燃点，几乎每次都有份。

那么，我们不禁要问，为什么会是这些地区？表面上看，这些地区作为开发区，托管区域面积大、经济活跃度高、人员物资流动频繁，因此极易成为常态化疫情防控的短板、出现闭环管理的漏洞。进一步说，如果深入分析这个问题，还得从开发区管理说起。

先说结论：原本在城市边缘划定的开发区在集聚产业的过程中，同步进行着地产开发和人口吸纳，因此面临着从单纯发展经济向经济事务和社会管理、公共服务并重的转型，特别是在日渐繁重的社会管理事务面前，传统管理模式无法承担起“小马拉大车”的社会事务管理之重。

一、全国开发区现状

自年设立首批国家级经济技术开发区以来，我国各类开发区发展迅速，成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台，作为我国对外开放，对内挖潜的重要抓手，为我国经济的高速腾飞添加了的翅膀。

上一组数据，感受一下体量。

经过高歌猛进发展，全国一度省级及以上开发区达到家。经过多次清理整顿和暂停审批，年，国家发布了最新版的《中国开发区审核公告目录》（年版）。经统计，各类开发区家，比年目录增加家，说明清理整顿之后，又有反弹增加。这其中：国家级开发区家，省级开发区家。

为了让数字更直观，简单做个比较。据民政部网站，全国地级行政区个左右，县级行政区左右，对比来看，基本每个地级行政区至少1个国家级开发区，同时70%的县级行政区有1个开发区，考虑到那些没有纳入开发区目录的各类功能区，基本上可以认定，全国市区两级政府至少设有1个开发区。

二、各级各类开发区管理模式

目前，各级各类开发区在管理模式上基本按照“管委会+企业”的形式进行管理，也就是说，每一个省级以上开发区，基本都设置了开发区管理委员会，从机构性质上，定位为政府派出机构，结合前面提到的开发区数量，也就是说全国各级开发区管理机构数量基本等同县级行政数量，这是一个巨量的机构。

同时，由于开发区管理机构是负责一片区域的整体开发，为了理顺关系，基本采取了托管区域的方式，即国家级开发区托管街道办事处，省级开发区托管村社区。

因此，这就出现了一个问题。开发区管理机构作为以发展产业为主责主业的机构，托管了行政区域之后，就面临直接服务人口，特别是开发区经过若干年高速发展，单核的经济区域逐渐成长为多功能的综合性“城市新区”，承载和流入大量人口，因此必然面临大量的社会事务。所以，当前开发区不可避免出现“经济”和“社会”孰轻孰重的争论，事实上也难以有效做到兼顾。

这一点，从开发区的机构设置上可以一探究竟。以这次疫情涉及的盘龙城开发区为例，开发区管委会内设党政综合办公室、社会事务办公室、平安建设办公室、经济服务办公室、城市建设管理办公室、重点项目推进办公室等6个部门。从名称和职能判断，只有社会事务办公室和平安建设办公室承担社会管理和公共服务事项，工作重点仍然在服务经济发展。纵观其他的开发区管理机构，也大体如此。

三、开发区体制机制核心问题

围绕开发区功能定位的问题、数量机构多的问题、社会事务重的问题，国家层面是有充分考虑的，给了较为明确的改革方向。

一是功能定位的问题。年，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔〕7号），业内称之为7号文，是新时期指导开发区发展的纲领性文件。文中对开发区的功能定位作出设定：开发区要坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台，成为实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体。集中精力抓好经济管理和投资服务，焕发体制机制活力。所以，国家给予的方向很明确，那就是回归主责主业，减少因为过度行政化而产生的“体制回归”问题。

二是数量机构多的问题。同样是7号文，文中对开发区数量和机构众多的问题给了改革方案：鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体，整合区位相邻、相近的开发区，对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销，建立统一的管理机构、实行统一管理。原则上每个县（市、区）的开发区不超过1家。几年后，中央编办部署开展的开发区管理机构清理规范工作应该就是具体的贯彻落实动作。

三是社会事务重的问题。先是年，国家发改委从适应新型城镇化发展要求出发，制定出台了《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》，提出适时调整优化行政区划设置，推动具备条件的开发区与行政区深度融合发展：对位于中心城区或者与城区连片发展的开发区，可探索开发区与行政区体制合一或适度调整城区规模结构，整合机构职能；对远离中心城区，且条件成熟、需求迫切的开发区，在不增加行政建制的前提下，可整合周边区域，探索设立行政区。

该政策意见应该是在浦东新区和滨海新区成功经验基础上提出的，但是后来应该是受制于行政区划调整的复杂性，并没有成为改革主导的方向。但是在意见的指导下，不少地区的国家级开发区与行政区探索实行了“政区合一”的体制。比如，青岛市经济技术开发区（与黄岛区合一）、苏州高新区（与虎丘区合一）。

真正起指导意义的文件还是国务院的7号文，文件是这样设定的改革方向：各地要充分依托所在地各级人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向开发区派驻的部门，逐步理顺开发区与代管乡镇、街道的关系，依据行政区划管理有关规定确定开发区管理机构管辖范围。所以在此后的改革中，不少省份开展了开发区剥离社会职能的改革。

比如河南省印发了《关于加快剥离开发区社会管理职能的通知》，明确了教育类、文化类、民政类、卫生健康类等11类应剥离社会管理职能，各开发区可结合实际，确定具体剥离事项，把相关社会管理职能交由开发区所在地政府负责，要做到应剥尽剥。江苏省印发《关于优化开发园区管理运行机制的若干指导意见》，专门制定《社会事务职能剥离清单》，将42项职能“归还”所在街道以及教育、民政等区级部门，进一步厘清职责边界。

单就这三个问题来说的话，前面2个在各地改革推动下都得以较好的解决，现在的核心问题仍然是开发区的社会管理职能问题。可以说，单纯的剥离社会管理职能，并不切实际。最终还是应该回到传统行政体制才是归途，犹如浦东和滨海那样。这一点，7号文也提点了一句：对于位于中心城区、工业比重低的开发区，积极推动向城市综合区转型。